La Charte des Nations Unies stipule explicitement que, en plus des critères de "hautes qualités de travail, de compétence, et d’intégrité ", le recrutement aux Nations Unies doit aussi prendre en considération la représentation géographique (article 101, alinéa 3). Après tout, il s’agit bien d’une organisation qui est censée représenter "nous, peuples des Nations Unies… ", selon les premiers mots de sa charte, c’est-à-dire tous les peuples de toutes les nations de tous les Etats. Et pourtant, les faits sont là : le nombre de Congolais travaillant aux Nations Unies sur le plan international a toujours été très faible.
Le nombre de Congolais y travaillant comme cadres supérieurs de direction ou de décision a, quant à lui, toujours été insignifiant. Serait-ce, en ce qui concerne les Congolais, une insuffisance dans les qualités de travail, de compétence et d’intégrité exigées par la Charte ? Evidemment non.
Je sais de quoi je parle, ayant passé trente ans aux Nations Unies dans une dizaine de pays, au niveau régional ( en Afrique, en Amérique Latine et aux Caraïbes) , et même au niveau du Siège à New York, dans des agences humanitaires et de développement, tout comme dans une Mission de maintien de la paix.
Comment expliquer ce qu’il faut bien appeler une sous-représentation des Congolais aux Nations Unies en général et dans les instances de direction et de décision de l’ONU en particulier ? Comment expliquer que certains pays africains, beaucoup moins peuplés et n’ayant pas plus de cadres supérieurs que la RDC, soient de très loin plus représentés que la RDC ? Pourquoi est-il important qu’il y ait beaucoup de Congolais travaillant aux Nations Unies ? Que faire pour que cette situation anormale change ?
Autant de questions que nous aborderons en trois parties. Dans la première partie, nous présenterons quelques faits et chiffres sur la faible représentation des Congolais aux Nations Unies. Dans la deuxième partie, nous émettrons quelques hypothèses explicatives, et dans la dernière partie, nous formulerons des recommandations pour modifier cette situation.
DES FAITS ET DES CHIFFRES
C’est cette préoccupation de la représentation géographique des régions et des pays qui explique le principe de rotation des secrétaires généraux entre régions ; ce qui fait que le prochain Secrétaire Général sera probablement d’Europe de l’Est.
C’est ce même souci de représentation qui explique l’accord tacite entre grandes puissances sur la nationalité des dirigeants de certaines institutions : la Banque Mondiale pour les Etats-Unis, le FMI pour les Européens, l’UNICEF et le PAM pour les américains qui en sont en plus, les plus grands donateurs, etc.
Dans cette logique de représentation géographique, il faut noter que, de manière générale, l’Afrique est historiquement plutôt bien représentée aux hauts postes de direction et de décision des Nations Unies.
Après tout, l’Afrique a déjà eu deux Secrétaires Généraux ( Boutros Ghali et Koffi Annan), deux secrétaires généraux adjoints, et plusieurs directeurs exécutifs d’institutions de l’ONU : le Sierra Léonais Kamdeh Yunkela (ONUDI), le Soudanais Kamil Idriss (Organisation Mondiale de la Protection intellectuelle), le Nigérian Babatunde Osotimehin ( FNUAP), le Nigérian Obasi (Organistion Météorologique Mondiale), l’Egyptien Mohamed El Baradei (Agence Internationale de l’Energie Atomique), le sénégalais Mokhtar Mbow (UNESCO), le Sénégalais Jacques Diouf (FAO), l’Algérien Taieb Chérif ( Organisation de l’Aviation Civile Internationale), le Malien Michel Sidibe (ONUSIDA), l’Ethiopien Tedros (OMS), parmi d’autres. Ce n’est pas mal pour la région géographique de l’Afrique, même si l’on peut à juste titre déplorer l’absence des Congolais a ce très haut niveau.
QUID DE MA CARRIERE ?
Mon expérience personnelle dans mon propre itinéraire professionnel est aussi révélatrice. En 1986 (31 ans déjà !), j’ai quitté ma fonction de professeur d’université a Lubumbashi pour commencer ma carrière onusienne internationale dans une grande agence humanitaire et de développement. J’y ai trouvé deux aînés compatriotes, tous deux représentants et chefs de bureaux ; ils ont été d’un précieux secours pour mon encadrement et orientation. Il y avait trois ou quatre autres jeunes de ma génération dans toute l’organisation.
Vingt ans plus tard, je suis devenu moi-même représentant de cette agence et chef de Mission diplomatique dans plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest et Australe (curieusement, jamais en Afrique Centrale) et aux Antilles ; j’ai été aussi directeur régional adjoint pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre, et directeur du Secrétariat du Conseil Exécutif de cette agence (le premier africain à occuper ce poste en soixante ans, depuis la création de cette organisation).
Pendant tout ce temps, je n’ai rencontré aucun autre représentant Congolais de cette agence et au moment où j’écris ces lignes, il n y a, à ma connaissance, aucun Congolais qui représente cette très grande agence onusienne dans un quelconque pays. On pourrait donc dire qu’en trente ans, la représentation des Congolais dans les postes de direction de cette agence a diminué, passant de deux à Zéro.
En 2006, j’ai été nommé Coordonnateur du Système des Nations Unies et Représentant Résident du PNUD au Mozambique, une fois de plus, le premier africain à occuper ce poste dans ce pays.
A ma connaissance, j’étais le troisième Congolais à occuper un tel poste dans l’histoire du PNUD, mes prédécesseurs étant deux brillants compatriotes : le Professeur Kankwende Mbaya (Burkina Faso, Nigeria) et l’Ambassadeur Ben Mpoko (Afrique du Sud). En 2010, j’ai été affecté en Côte d’Ivoire comme Représentant Spécial Adjoint du Secrétaire Général, Coordonnateur du Système des Nations Unies, Coordonnateur Humanitaire et Représentant Résident du PNUD, l’unique Congolais à avoir jamais occupé un tel poste. Au moment où j’écris ces lignes, il n’y a aucun Congolais Représentant Résident du PNUD, encore moins Représentant Spécial Adjoint du Secrétaire général.
Il est intéressant de noter que dans la plupart de pays où j’ai travaillé, il y avait peu de Congolais dans mon agence comme dans les autres agences. Il y avait même des pays où il n’y avait des Congolais ni dans mon agence ni dans les autres agences. C’est le cas du Cap-Vert, du Bénin, du Mozambique, et des douze pays des Caraïbes où j’étais le Représentant et Chef de Mission Diplomatique.
La grande exception était bien sûr la Côte d’Ivoire où il devait y avoir une centaine de Congolais à l’ONUCI, la Mission de Maintien de la Paix, allant des policiers, aux volontaires des Nations Unies, aux cadres dans tous les domaines : les élections, l’administration, les droits de l’homme, l’administration et les finances, la sécurité, la communication, etc.
La plupart des rares Congolais que j’ai croisés dans différents postes aux Nations Unies m’ont impressionné par leur compétence, leur professionnalisme, l’appréciation positive de leurs collègues, superviseurs, ou partenaires nationaux. J’en étais très fier, comme congolais. Un Premier Ministre d’un pays Africain m’a avoué qu’il devait la survie financière de son pays à un montage financier inédit qu’un compatriote d’une institution de Bretton woods avait mis en place.
Qu’il s’agisse du domaine de la santé, de l’éducation, du travail, des réfugiés, du SIDA, de l’agriculture, ou des questions de population, j’ai croisé en trente ans des compatriotes exceptionnels, compétents, bardés des diplômes, multilingues, bref, des professionnels de très haut niveau. L’unique problème est qu’ils étaient trop peu nombreux, surtout en comparaison avec d’autres pays comme le Sénégal, le Burkina Faso, le Ghana, le Nigeria, etc. La plupart de ces compatriotes, peu connus au pays, étaient entrés aux Nations Unies par leurs propres efforts, en provenance du secteur privé ou public, ou des organisations de la société civile. Je n’en ai rencontré aucun qui doive son recrutement ou sa carrière au Gouvernement Congolais. C’est d’ailleurs mon cas aussi. Ceci est un point important sur lequel nous reviendrons.
Examinons à présent quelques chiffres. Depuis sa prise de fonction en Janvier jusqu’ à la mi-octobre 2017, Mr Antonio Guterres, Secrétaire Général de l’ONU, a procédé à soixante-sept (67) nominations des cadres supérieurs de direction et de décision. Parmi ces nominations, dix-sept (17) concernent des Africains, ce qui, à mon avis, est assez remarquable. Et parmi ces dix-sept, il n y a aucun Congolais. Par contre, il y a trois Guinéens, trois Sud-Africains, trois Kenyans. Le Bénin, l’Ile Maurice, le Rwanda, le Maroc, l’Ethiopie, le Nigeria, le Cameroun, et le Ghana ont chacun une nomination. Comment un pays de plus de 80.000.000 d’habitants, avec un nombre impressionnant des cadres de qualité dans le pays et dans la diaspora, formés dans les meilleures universités du pays et du monde et qui est au centre d’importants enjeux stratégiques peut-il être aussi absent dans la hiérarchie supérieure de l’ONU ? Comment l’Afrique Centrale peut-elle être aussi sous-représentée, avec une seule nomination d’un Camerounais ?
La situation n’est guère différente dans les autres postes, comme l’indique le dernier Rapport sur la composition du personnel du Secrétariat de l’ONU (A/72/123) du 11 Juillet 2017. On appelle Secrétariat l’ensemble des départements et bureaux qui composent l’administration des Nations Unies. Selon ce Rapport, au 31 Décembre 2016, le Secrétariat des Nations Unies comportait 39.651 fonctionnaires alors que les autres agences et entités (PNUD, UNICEF, OMS, UNESCO, etc..) avaient 36.583 agents.
Nous allons nous focaliser sur le Secrétariat dont la composition est disponible dans le Rapport susmentionné. Première observation : sur les 39.651 fonctionnaires du Secrétariat de l’ONU, il y a 2653 Congolais, ce qui représente un pourcentage de 6.69. Ce pourcentage est trompeur, car la plupart de ces fonctionnaires (2473, soit 93 pour cent) sont des fonctionnaires locaux, pour la plupart à la MONUSCO en RDC. Par contre, pour les postes de la catégorie P (professionnels) sur le plan international, il n y a que 55 Congolais, parmi lesquels seulement 12 ont un contrat permanent, les autres ayant des contrats à durée déterminée ou étant des consultants. C’est clairement peu.
Cette faible représentation est d’autant plus évidente si on compare la situation de la RDC avec ses 55 fonctionnaires de ce niveau, avec le Kenya (299), le Cameroun (158), le Nigeria (155), l’Ethiopie (109), le Sénégal (93), la Côte d’Ivoire (76), le Rwanda (66), le Burkina Faso (49), et le Burundi (49), pour ne citer que ces quelques pays. Un examen rapide des équipes pays des Nations Unies (c’est-à-dire les chefs des agences des Nations Unies dans les pays) révèle que dans toute la région Afrique par exemple, il n y a que cinq (5) congolais qui sont chefs d’agences dans différents pays. Et aucun de ces congolais ne représente les grandes agences que sont le PNUD et l’UNICEF, pour ne citer que ces deux. Ces chiffres confirment clairement, dans l’absolu et relativement à d’autres pays, la faible présence des Congolais comme fonctionnaires internationaux au niveau supérieur.
Avant d’explorer quelques hypothèses sur cette faible représentation des congolais dans les instances des Nations Unies, attardons-nous un moment sur l’importance de cette présence des Nationaux congolais dans ces instances. En effet, d’aucuns peuvent s’interroger ou même douter de l’importance de cette représentation. Au moment où le pays traverse une crise à la fois politique, sécuritaire, humanitaire, et sociale, la représentation des congolais aux Nations Unies ne devrait pas être une bataille prioritaire. L’interrogation et le doute sont permis si l’on considère également le fait que les nationaux congolais qui travaillent pour les Nations Unies ne peuvent, en principe, recevoir aucune instruction du pays et font allégeance à l’ONU, comme tous les autres fonctionnaires internationaux.
IMPORTANCE D’AVOIR DES CONGOLAIS AUX NATIONS UNIES
Il faut souligner d’entrée de jeu, que c’est un droit pour le Congo d’avoir ses ressortissants comme fonctionnaires à tous les niveaux aux Nations Unies. Ce droit est consacré dans la Charte des Nations Unies qui, comme nous l’avons vu plus haut, stipule clairement qu’en plus des qualités de travail, de compétence et d’intégrité, la représentation géographique fait également partie des critères de sélection. Faisant tous partie de la communauté internationale, il n’est que normal que toutes les nationalités soient représentées.
Pour un pays aussi important que le Congo (par sa taille géographique, son poids démographique, ses richesses nationales, sa place dans la Francophonie, son importance géostratégique sur l’échiquier mondial), il est important d’avoir ses ressortissants autour des tables des négociations, de décisions ou de formulation des agendas, des priorités, des politiques et des stratégies mondiales, régionales ou sectorielles. Tout comme, il est important d’avoir ses nationaux maîtriser les rouages politiques et mécanismes organisationnels du fonctionnement du système international, et d’accéder à un réseau des décideurs internationaux aux Nations Unies et en dehors des Nations Unies.
Une autre raison pour avoir des compatriotes aux Nations Unies est que ces ressortissants congolais constituent une réserve d’expertise et d’expérience pouvant être utile pour le pays. Le fait que ces compatriotes aient pu intégrer les Nations Unies en parcourant avec succès le processus rigoureux de sélection révèle déjà des atouts et compétences qu’ils ont et qu’ils ont apportés aux Nations Unies. J’ai rencontré aux Nations Unies un congolais qui était un des plus grands experts sur les réfugiés en Afrique, un autre qui était expert mondial du travail décent, et un autre expert mondial sur la vaccination. J’ai fait la connaissance d’un congolais qui était (et est toujours) un des plus grands spécialistes du monde en matière de gouvernance qui a dirigé pendant quelques années l’Institut de Gouvernance du PNUD. J’ai connu un congolais qui a sauvé un pays Ouest-Africain de la banqueroute et un autre qui a été le médiateur principal entre le Président et le leader de l’opposition dans un pays d’Afrique Australe ou entre les donateurs et le gouvernement.
Par ailleurs, les Nations Unies sont une véritable école de formation à plus d’un titre. En plus des formations formelles organisées régulièrement pour les fonctionnaires des Nations Unies dans différents domaines, il y a aussi la formation acquise par l’expérience d’une pratique dans des environnements culturels et socio-économiques différents et dans des interactions avec des cadres de haut niveau de différents horizons. A titre d’exemple, je considère, malgré mes cinq diplômes universitaires, que ce que j’ai appris des Nations Unies en trente ans, par les formations, la pratique, l’expérience, et les interactions avec des experts et praticiens, et personnalités politiques et scientifiques de différents pays est en soi un cursus d’apprentissage d’une valeur inestimable. Cela est vrai de tous les fonctionnaires des Nations Unies. C’est pour cette raison que plusieurs pays confient à leurs ressortissants des fonctions politiques, administratives ou de gestion soit en les débauchant carrément des Nations Unies, soit en recourant à eux après leur départ des Nations Unies. Même si notre pays doit être parmi les rares pays à ne pas tirer pleinement profit de cette réserve des compétences diverses, cette réserve existe au pays et dans la diaspora.
QUE FAIRE ?
Que faire pour avoir une plus grande présence des Congolais dans le Système des Nations Unies, et en particulier dans les postes de décision ? La première responsabilité incombe aux Congolais intéressés à intégrer le Système des Nations Unies eux-mêmes. Je rencontre beaucoup de congolais jeunes et moins jeunes qui ont des compétences avérées et des expériences professionnelles incontestables mais qui ne postulent pas à des postes nationaux ou internationaux soit par manque d’informations soit parce qu’ils sous-estiment leurs chances en se disant qu’ils n’ont pas de mentor ou ne connaissent personne pouvant soutenir leurs candidatures. Les informations sur les postes vacants des Nations Unies sont maintenant largement disponibles sur internet, en plus de l’affichage physique au niveau des bureaux qui sont au pays. La nécessité de connaitre quelqu’un pour soutenir la candidature est largement surestimée. La plupart des fonctionnaires n’ont pas eu besoin de recommandations pour avoir leur premier poste aux Nations Unies. J’en sais quelque chose. C’est le cas de la très grande majorité des Congolais que j’ai rencontrés aux Nations Unies et c’est mon propre cas aussi. D’autre part, en plus de mes fonctions à l’UNICEF New York, j’ai été successivement membre, vice-président et Président du Comité de Sélection, de recrutement et de placement de l’UNICEF au niveau mondial et je peux témoigner de la rigueur et de la transparence de ce processus, sans interférence abusive ou recommandations. Même au niveau de différents pays ou j’ai travaillé, j’ai pu vivre en première main la transparence et la rigueur du processus de recrutement et de sélection, soit comme membre des Comités de recrutement soit comme chef devant prendre la décision finale.
Plusieurs opportunités d’entrée aux Nations Unies ne sont pas suffisamment connues par les congolais. Pour la plupart de postes professionnels de débutant, en plus d’une formation universitaire, même deux ans d’expérience professionnelle seulement peuvent suffire, en plus de compétences linguistiques et informatiques. Or il est évident que plusieurs congolais non seulement remplissent ces conditions, mais les dépassent. Etre volontaire de Nations Unies est aussi une porte qui s’est plus largement ouverte pour les Congolais grâce notamment à la présence de la MONUSCO qui a facilité le déploiement de plusieurs congolais dans d’autres missions de maintien de la Paix. La plupart des agences ont aussi des filières et mécanismes pour identifier et placer des jeunes talents.
Quant aux Congolais qui sont déjà dans le Système comme fonctionnaires nationaux ou internationaux, leur promotion professionnelle dépend principalement de leurs performances, de leur participation à des séminaires et conférences qui les mettent en valeur et les font connaitre des décideurs. La compétition est rude, mais ils ont l’avantage de connaitre déjà le système. Comme indiqué plus haut, j’ai rencontré plusieurs congolais brillants, appréciés par leurs collègues et leurs chefs, et qui cheminent tranquillement et discrètement dans leur carrière onusienne.
LE ROLE DE L’ETAT
L’Etat congolais a bien évidemment un rôle dans la participation des congolais compétents et intègres comme fonctionnaires du Système des Nations. Ce rôle peut s’exercer de plusieurs manières, sans pour autant interférer avec les normes et procédures internes des Nations Unies.
Sur le plan local, l’Etat peut encourager les institutions des Nations Unies à utiliser autant que possible la grande réserve des jeunes cadres congolais pour des postes locaux ou des fonctions de consultants, plutôt que de recourir à des internationaux, parfois de même niveau, formation, et expérience que les nationaux. L’Etat devrait également par le biais des structures nationales qui interagissent au quotidien avec les institutions des Nations Unies, encourager les chefs d’agence à faciliter la promotion à l’international de leurs cadres congolais. C’est une part de leur responsabilité en tant que gestionnaires des ressources humaines de leurs institutions. Les chefs d’agence ont la mission d’identifier des cadres locaux pouvant postuler au niveau international pour mettre leurs talents au service de la communauté internationale. Je sais que c’est une fierté pour tout chef d’agence des Nations Unies au Congo ou dans n’importe quel pays d’avoir identifié de nouveaux talents pour son organisation, d’avoir été un " chasseur de tête ". Mais l’Etat a besoin de les encourager à le faire. Ce message devrait être rappelé à tout nouveau chef d’agence lors de sa première visite de courtoisie avec les autorités nationales. Et la question de son bilan sur ce sujet devrait lui être posée lors des audiences d’au revoir.
Sur le plan international, l’Etat congolais devra veiller à ce que ses représentants (ministres ou ambassadeurs) expriment l’importance d’une juste représentation des congolais dans leurs rencontres avec les gestionnaires et décideurs des instances des Nations Unies. C’est un droit pour l’Etat Congolais. Et d’autres pays africains, européens ou asiatiques ne se privent pas d’exercer ce droit. D’ailleurs, toutes les missions diplomatiques ont un accès direct à un site leur permettant de connaitre la composition du personnel des Nations Unies ainsi que sa répartition par nationalités et grades. Cela devrait permettre à nos représentants de signaler à qui de droit une éventuelle sous-représentation des fonctionnaires de nationalité congolaise. J’ai participé à plusieurs réunions de haut niveau ou des officiels de certains Etats ou groupes d’Etat réclament avec insistance une plus grande représentation de leurs nationaux à des postes de haute direction.
(A SUIVRE)
Cela est tout à fait normal ; ce qui est plutôt anormal, c’est que notre pays n’utilise pas ce droit.
Pour les postes de direction ou de décision, l’Etat Congolais peut utiliser par des contacts diplomatiques de haut niveau toutes les trois possibilités suivantes : 1) encourager la promotion des quelques congolais occupant déjà des postes de haut niveau dans le Système, 2) encourager le placement de quelques-uns de nos ambassadeurs à des postes (j’en connais au moins deux qui seraient extraordinaires), 3) proposer des noms des personnalités du monde académique et scientifique, des secrétaires généraux et directeurs de nos ministères ou même des anciens ministres reconnus pour leur compétence et leur intégrité. Ces propositions devront tout naturellement se faire sur la base des compétences avérées et des qualités morales démontrées, et non pas sur une base partisane ou purement politicienne. On se souviendra par exemple que le Président Hollande a mis tout son poids dans la reconduction de Christine Lagarde (FMI) qui n’est pourtant pas de son bord politique.
Ces interventions de l’Etat congolais devraient faire partie d’une stratégie politique, d’une volonté d’investir dans la diplomatie internationale. Il doit bien y avoir une raison pourquoi certains pays tiennent à occuper la direction de certaines agences ou paient même pour que leurs jeunes ressortissants acquièrent l’expérience aux Nations Unies comme jeunes professionnels. Ou encore pourquoi selon l’étude de Novasad et Werker couvrant la période 1945-2008, on note une surreprésentation des petits et riches pays nordiques dans le personnel de décision des Nations Unies. L’investissement dans la diplomatie internationale ne devrait d’ailleurs pas se limiter à l’ONU. Il devrait aussi couvrir les autres instances internationales régionales et sous-régionales. Comment comprendre que la RDC n’ait aucun commissaire à l’Union Africaine ? Comment comprendre que la RDC n’ait jamais eu un Secrétaire Exécutif de la SADC ? Malgré les turbulences que nous traversons, la RDC n’est pas n’importe quel pays dans la communauté internationale. Ne nous sous-estimons pas. Sachons occuper dignement la place que nous méritons, à tous les niveaux.