*De toute urgence, Félix Antoine Tshisekedi, le tout nouveau Président de la République, et Bruno Tshibala, le Premier Ministre encore en fonction, doivent prendre des dispositions pour confier l’intérim des fonctions des membres du gouvernement élus à d’autres non concernés par les cas d’incompatibilité. Dura lex, sed lex.Vers la démission en cascade
Ils sont nombreux ces membres du gouvernement qui ont été élus. Ainsi, tous les Vice-Premiers Ministres, Ministres d’Etat, Ministres et Vice-Ministres doivent-ils quitter le gouvernement. Ce qui entraîne, selon l’Avis du Conseil d’Etat rendu le 1er mars et notifié au Premier Ministre, le 2 mars 2019, la cessation immédiate, automatique et définitive de leurs fonctions des membres du Gouvernement. L’interdiction formelle de cumul des fonctions a été instituée, rappelle le Conseil d’Etat, pour éviter la confusion des rôles et, surtout, le dédoublement des paiements à charge du Trésor Public. Cette même interdiction de cumul des fonctions avait été préconisée par le législateur pour éviter les conflits d’intérêts et pour faire respecter l’équilibre des pouvoirs ‘’Législatif et Exécutif’’ contenus tant dans la Constitution que dans les différentes autres lois de la République.
’’Verba volant, scripta manent’’
(Les paroles s’envolent, les écrits restent), dit-on. Ici, le Conseil d’Etat, l’une des trois Hautes instances judiciaires née des cendres de l’ex-Cour Suprême de Justice, statuant en premier et dernier ressort en matière d’interprétation des textes juridiques notamment, des dispositions des articles 77 et 78 de la Loi Electorale, a, dans un avis clair et net, tranché.
Le Conseil d’Etat que dirige le Professeur Félix Vunduawe Te Pemako soutient, en effet, qu’à travers l’article 77 de la loi électorale, le législateur congolais entend établir un régime d’interdiction de cumul des fonctions et mandats.
Ainsi, rappelle-t-il, qu’à partir du moment où les responsables publics repris à cet article 77, tels que les membres du gouvernement, les magistrats, les membres du Conseil Economique et Social, les membres des institutions d’appui à la démocratie, les membres du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée Nationale, du Président du Sénat, du Premier Ministre, des membres du Gouvernement et de toutes les autres institutions relevant des autorités politico-administratives, les membres des Forces armées et de la Police Nationale, les agents de carrière des services publics de l’Etat, les cadres politico-administratifs de la territoriale, à l’exception des Chefs de chefferie et des chefs des Groupements, des mandataires publics actifs (Président du Conseil d’Administration, des Administrateurs Délégués Généraux, Administrateurs Délégués Adjoints, des Administrateurs Délégués) ou tout autre mandat électif, sont soumis au régime d’incompatibilité qui interdit strictement le cumul des fonctions ou des mandats avec les fonctions ou responsabilités susvisées.
Il précise qu’en dehors des chefs des chefferies ou desgroupements, en leur qualité de détenteurs de l’autorité coutumière, aucune autorité énumérée à l’article 77 ne peut exercer concomitamment, avec les fonctions résultant de son mandat électif à l’instar des Députés Nationaux, Députés Provinciaux, Gouverneurs et Vice-Gouveneurs, Conseillers municipaux, Maires et Maires Adjoints, Conseillers communaux, Bourgmestres et Bourgmestres Adjoints, Chefs des secteurs et chefs des secteurs adjoints.
Raisons
Pour le Conseil d’Etat, cette interdiction de cumul des fonctions, selon le législateur, vise à éviter la confusion des rôles et, surtout, le dédoublement des paiements à charge du Trésor Public.
Elle prévient, par ailleurs, les conflits d’intérêts et tient à faire respecter l’équilibre des pouvoirs contenus tant dans la Constitution que dans les différentes autres lois de la République.
De même qu’il est interdit qu’un membre du gouvernement, déjà visé par les articles 96 et 108 de la Constitution, détienne ou tente de détenir concomitamment sa fonction de Premier Ministre, de Vice-Premier Ministre, de Ministre d’Etat, de Ministre, de Ministre Délégué et de Vice-Ministre au même moment avec les fonctions et mandats électifs.
A l’égard du mandat de Député National et de Sénateur, cette interdiction de cumul des fonctions et des mandats est d’autant plus stricte qu’elle vise, en réalité, à protéger l’exercice, par le pouvoir législatif, de sa mission de contrôle du Pouvoir Exécutif, en vertu des articles 100, 138, 146, et 147 de la Constitution.
Autrement dit, aucun membre du gouvernement ne peut, tout en conservant cette qualité, porter en même temps notamment, la qualité de membre de l’Assemblée Nationale, du Sénat, de l’Assemblée Provinciale et du Conseil Urbain.
Choix décisif
Voilà pourquoi, l’article 78 de la loi électorale offre huit jours aux élus concernés par ces cas d’incompatibilité pour opérer le choix. Et, à défaut de se prononcer dans le délai fixé, il est présumé avoir renoncé à son mandat.
Dans le cas d’espèce, le Conseil d’Etat, répondant à la requête du 15 février 2019 de José Makila Sumanda, agissant au nom du Premier Ministre qui, en moment-là était en mission à l’étranger, sur l’interprétation des dispositions des articles 77 et 78 de la loi électorale, met fin à la divergence d’opinions sur ces cas d’incompatibilité.
Le Conseil d’Etat, dans son avis motivé, demande à tous les Vice-Premiers Ministres, les Ministres d’Etat, les Ministres et Vice-Ministres, élus Députés Nationaux, Provinciaux, Sénateurs, Gouverneurs ou à tout autre mandat électif, d’opérer le choix en faveur de leurs nouveaux mandats sur le fondement de l’article 78.
Effet immédiat ?
Mais, ce choix-là emporte pour effet immédiat, la cessation automatique et définitive de leurs fonctions ou mandats actuels des membres du gouvernement. Car, en état de cause, la validation de leurs mandats par les Assemblées Parlementaires fait naître dans leur chef, tous les droits et toutes les obligations attachés à la fonction parlementaire.
LPM
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
CONSEIL D’ETAT
SECTION CONSULTATIVE
CHAMBRE D’INTERPRETATION DES TEXTES JURIDIQUES
EN CAUSE : REQUETE DU PREMIER MINISTRE EN INTERPRETATION DES DISPOSITIONS DES ARTICLES 77 ET 78 DE LA LOI ELECTORALE
AVIS
Par requête n°CAB/PM/CJDHC/PPM/2019/0168 du 15 février 2019, enrôlée au Greffe du Conseil d’Etat sous le RITE 001, Monsieur le Premier Ministre en mission, agissant par le Vice-Premier Ministre, Ministre des Transports et Communications José MAKILA SUMANDA, saisit le Conseil d’Etat, Section consultative, en interprétation de la portée des dispositions des articles 77 et 78 de la loi électorale, eu égard au caractère provisoire des résultats des élections législatives tant nationales que provinciales, tels que publiés par la Commission Electorale Nationale Indépendante, CENI en sigle ; afin de l’entendre clarifier le Gouvernement quant à savoir si certains de ses membres qui ont été élus députés nationaux et/ou provinciaux doivent cesser immédiatement leur participation aux activités du Gouvernement. Selon le requérant, cette question crée une divergence d’opinions auprès de ses membres.
Certains estiment qu’une fois validés par leurs Assemblées délibérantes respectives, ils peuvent, néanmoins, continuer à expédier les affaires courantes de leurs ministères jusqu’à la remise et reprise avec les nouveaux animateurs en application du principe de continuité de l’Etat et des services publics.
D’autres par contre, préconisent qu’aussitôt validés comme députés nationaux et/ou provinciaux, les membres du Gouvernement concernés cessent immédiatement leur participation aux activités du Gouvernement et sont remplacés par les autres membres du Gouvernement non concernés pour exercer leurs fonctions à titre intérimaire.
Conformément à l’article 126 de la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, le Premier Président du Conseil d’Etat a fixé au 26 Février 2019 à 11 heures du matin, l’examen de cette requête par les magistrats de la Section Consultative et du Parquet général près le Conseil d’Etat, réunis en assemblée plénière mixte.
Ont pris part à cette Assemblée mixte : Madame Marie-Louise NDALA MUSUAMBA, Présidente de Section, Monsieur Modeste MALENGA MINGA, Rapporteur, Messieurs TSHIBOLA BIDILUKINU et BULAMBO BAKONGA, Conseillers, Magistrats du siège ; et Messieurs ILUTA IKOMBE, CHIHINDAMUKO LIBURHANWA, ESSABE KAMULETE, Premiers Avocats généraux ; ainsi que Monsieur ELUMU KIMBU Bruno et Madame MUTOMBO BEBEL , Avocats généraux, Magistrats du Parquet ; avec l’assistance de Monsieur Fidèle KIZABI MPELEMBE, Greffier de la séance.
Examinant sa compétence, le Conseil d’Etat, Section Consultative note que sur le fondement de l’article 82 alinéa 2 de la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, qui édicte ce qui suit : « Elle se prononce sur les difficultés d’interprétation des textes juridiques» ; et de l’article 84 alinéa 1 de la même loi organique qui prévoit que : «La section consultative répond aux questions qui soulèvent une difficulté des textes juridiques devant une juridiction ou une autorité administrative centrale et attirent l’attention des pouvoirs publics sur les reformes qui paraissent souhaitables pour l’intérêt général» ; il est compétent à connaître de la requête qui le saisit .
Statuant sur la recevabilité de cette requête, le Conseil d’Etat, Section Consultative note que la requête inscrite sous RITE 001 est introduite par le Premier ministre, Chef du Gouvernement, autorité habilitée à engager le Gouvernement.
Ainsi, il dira cette requête recevable conformément à l’article 130 de la loi organique précitée.
Examinant le fond de la requête, le Conseil d’Etat constate que contrairement à son objet, visant les articles 77 et 78 de la loi électorale, son développement se rapporte plutôt aux articles 77 et 78 de la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, textes qui, en réalité, ne cadrent pas avec l’objet de la requête.
Cependant, observant correctement la requête, et en se fondant sur les précisions apportées à la séance plénière de l’Assemblée mixte par l’Avocat du requérant, arguant une erreur matérielle et sollicitant correction, le Conseil d’Etat accède à ladite demande de correction et décide d’interpréter plutôt, la portée des dispositions des articles 77 et 78 de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la loi n°11/003 du 25 juin 2011, loi n°15/001 du 12 février 2015 et loi n°17/013 du 24 décembre 2017.
L’article 77 de la loi électorale prévoit ce qui suit : « Outre les incompatibilités aux fonctions de Président de la République, de député et de sénateur prévues aux articles 96 et 108 de la Constitution, selon le cas, sont incompatibles avec les fonctions électives provinciales, urbaines, communales et locales les fonctions ou mandats suivants :
Membre du gouvernement ;
Magistrat ;
Membre du Conseil économique et social, membre d’une institution d’appui à la démocratie
Membre du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, du Premier ministre, des membres du Gouvernement et de toute autre autorité politique ou administrative de l’Etat ;
Membres des Forces armées, de la police nationale ;
Agent de carrière des services publics de l’Etat ;
Cadre politico-administratif de la territoriale, à l’exception des chefs de chefferie et des chefs de groupement ;
Mandataire public actif :
Président du Conseil d’administration
Administrateur-Délégué Général,
Administrateur-Délégué Général adjoint,
Administrateur-Délégué
Tout autre mandat électif.
Le Conseil d’Etat considère que, selon la volonté du législateur, l’article 77 de la loi électorale établit, en complément des articles 96 et 108 de la Constitution, un régime d’incompatibilité touchant spécifiquement les fonctions électives provinciales, urbaines, communales et locales.
Il note qu’il s’agit d’un régime d’interdiction stricte de cumul desdites fonctions ou desdits mandats avec les fonctions ou les mandats visés à cet article 77.
Il précise qu’à l’exception des seuls Chefs de chefferie et de groupement, en leur qualité de détenteurs de l’autorité coutumière, aucune autorité énumérée aux points ci-avant ne peut détenir concomitamment sa fonction ou son mandat actuel avec les fonctions ou les mandats obtenus dans le cadre des institutions provinciales, urbaines, communales et locales. Les fonctions ou mandats concernés sont ceux visant le Député provincial, le Gouverneur et le Vice-gouverneur de province, le Conseiller municipal, le Maire et le Maire adjoint, le Conseiller communal, le Bourgmestre et le Bourgmestre adjoint, le Chef de secteur et le Chef de secteur adjoint.
Pour le Conseil d’Etat, l’interdiction de cumul ainsi visé par l’article 77 de la loi électorale, comme celles figurant aux articles 96 et 108 de la Constitution actuellement en vigueur, se justifie par la volonté manifeste du législateur d’éviter la confusion des rôles et les dédoublements des paiements à charge du trésor public, de prévenir des possibles conflits d’intérêts et de faire respecter l’équilibre des pouvoirs contenus tant dans la Constitution que dans les différentes autres lois de la République.
Aussi, affirme-t-il, qu’il est interdit qu’un membre du Gouvernement, déjà visé par les articles 96 et 108 de la Constitution, détienne ou tente de détenir concomitamment sa fonction de Premier ministre, de Vice-Premier ministre, de Ministre d’Etat, de Ministre, de Ministre délégué et de Vice-ministre au même moment avec les fonctions ou mandats ainsi énumérés.
A l’égard plus spécifiquement du mandat de député national et de sénateur, cette interdiction du cumul des fonctions et des mandats est d’autant plus stricte qu’elle vise, en réalité, à protéger l’exercice par le Pouvoir législatif de sa mission de contrôle du Pouvoir exécutif, en vertu des articles 100, 138, 146 et 147 de la Constitution.
Le Conseil d’Etat relève qu’à travers les dispositions de l’article 77 de la loi précitée et en se référant aux articles 96 et 108 de la Constitution, le législateur congolais établit un régime d’interdiction de cumul des fonctions et mandats visés ci-dessus. Il souligne que sur la base de cette disposition soumise à son interprétation, aucun membre du Gouvernement ne peut, tout en conservant cette qualité, porter en même temps notamment la qualité de membre de l’Assemblée nationale, du Sénat, de l’Assemblée provinciale, du Conseil urbain.
L’article 78 de la loi électorale dispose, quant à lui, que : «L’élu qui fait l’objet de l’une des incompatibilités visées à l’article 77 points 1, 3, 4, 6, 7 et 9 doit opter, dans les huit jours de la validation de mandat, entre son mandat et les autres fonctions qu’il exerce . S’il opte pour son mandat, il en avise, par lettre dans le même délai, selon le cas, le bureau :
De l’Assemblée nationale,
Du Sénat,
De l’Assemblée provinciale,
Du Conseil urbain,
Du Conseil communal,
Du Conseil de secteur ou de chefferie,
De la Commission électorale nationale indépendante,
A défaut de se prononcer dans le délai fixé, il est présumé avoir renoncé à son mandat».
Le Conseil d’Etat considère que, pour le législateur congolais, et en application du régime d’interdiction de cumul des fonctions et mandats prévu à l’article 77, tout responsable visé aux points 1, 3, 4, 6, 7 et 9 dudit article, a l’obligation – et non la faculté – d’opérer, dans les huit jours qui suivent la validation de son mandat à l’Assemblée nationale, au Sénat, à l’Assemblée provinciale, au Conseil urbain, au Conseil communal, au Conseil de secteur ou de chefferies, le choix entre ledit mandat et les fonctions incompatibles qu’il exerce actuellement, à défaut de quoi, le législateur consacre une présomption de renonciation automatique à son nouveau mandat électif.
Pour le Conseil d’Etat, en instituant un tel délai de huit jours afin d’opérer par écrit son choix, et en l’assortissant d’une présomption de renonciation automatique au mandat reçu, le législateur entend donner un effet immédiat au régime d’interdiction de cumul de mandats ou de fonctions, afin d’éviter, la surveillance de certains risques, notamment le risque de confusion des rôles et des doubles paiements, le risque de possibles conflits d’intérêts et le risque de menace de l’équilibre des fonctions constitutionnelles.
Il estime que l’existence de ce délai légal, assorti d’une telle sanction de perte de mandat, emporte pour conséquence l’impossibilité d’invoquer le principe de la continuité de l’Etat en tentant de justifier la pérennisation, même d’une manière temporaire et provisoire, du cumul de mandats, le Président de la République étant la seule institution constitutionnelle chargée d’assurer la continuité de l’Etat, en vertu de l’article 69 alinéa 2 de la Constitution actuellement en vigueur.
En outre, il note que le caractère provisoire des résultats des élections proclamés par la Commission Electorale Nationale Indépendante, CENI en sigle, ne peut faire fortune conformément aux dispositions de l’article 103 alinéa 2 de la Constitution qui dispose que : «le mandat du député national commence à la validation des pouvoirs par l’Assemblée Nationale et expire à l’installation de la Nouvelle Assemblée».
En l’espèce, relativement à son avis, le Conseil d’Etat note que, dès le moment où les responsables publics visés aux points précités de l’article 77 de la loi électorale, ont opéré leur choix en avisant par écrit, comme voulu par le législateur, le bureau : de l’Assemblée nationale, du Sénat, de l’Assemblée provinciale, du Conseil urbain, du Conseil communal, du Conseil de secteur ou de chefferie, de la Commission électorale nationale indépendante, ce choix emporte pour effet immédiat la cessation automatique et définitive de leurs fonctions ou mandats actuels ; la validation de leurs mandats par les Assemblées délibérantes faisant naître dans leur chef et pour leurs comptes tous les droits et toutes les obligations attachés à leur nouvelle fonction élective.
En tout état de cause, nul ne peut, tout en étant au sein de l’exécutif, prétendre régulièrement exercer, même pour une courte durée, au-delà des huit jours, le mandat électif notamment celui parlementaire.
C’EST POURQUOI :
Le Conseil d’Etat, Section Consultative,
Vu la Constitution de la République Démocratique du Congo, telle que révisée à ce jour, spécialement en ces articles 69, 92, 96, 100, 108, 138, 146, 147, 154 et 155 ;
Vu la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif, spécialement aux articles 82 alinéa 2, 84 alinéa 1er, 123-130 alinéa 1er ;
Vu la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales telle que modifiée par la loi n°11/003 du 25 juin 2011, loi n°15/001 du 12 février 2015 et loi n°17/013 du 24 décembre 2017, spécialement aux articles 77 et 78 ;
Vu l’ordonnance n°19/001 du 10 janvier 2019 portant Règlement Intérieur du Conseil d’Etat ;
Vu le procès-verbal de l’Assemblée plénière mixte du 26 février 2019 ;
Se déclare compétent à connaître de la requête inscrite sous RITE 001 ;
Déclare recevable la requête précitée et émet son avis en ces termes :
A travers l’article 77 de la loi électorale, le législateur congolais entend établir un régime d’interdiction de cumul des fonctions et mandats qu’il vise ;
Ainsi , à partir du moment où les responsables publics visés aux points précités de l’article 77 de la loi électorale, ont opéré leur choix en faveur de leur nouveau mandat électif, sur le fondement de l’article 78 de cette même loi électorale, ce choix emporte pour effet immédiat la cessation automatique et définitive de leurs fonctions ou mandats actuels ; la validation de leurs mandats par les Assemblées parlementaires faisant naître dans leur chef tous les droits et toutes les obligations attachés à la fonction parlementaire ;
dit que le présent avis motivé sera signifié au requérant et publié au Journal Officiel de la République Démocratique du Congo ainsi qu’au bulletin des décisions et des publications des juridictions de l’ordre administratif.
Ainsi, le Conseil d’Etat, Section Consultative a, en date du 01 mars 2019, émis son avis motivé sur l’interprétation des articles 77 et 78 de la loi électorale.
Le Premier Président
Professeur Félix VUNDUAWE te PEMAKO
Présidente de la section consultative
Madame Marie-Louise NDALA MUSUAMBA
Le Procureur Général près le Conseil d’Etat
Monsieur MUSHAGALUSA NTAYONDEZA N’di
Greffier de la Séance
Monsieur Fidèle KIZABI MPELEMBE